Waarin dient deze paragraaf inzicht te geven?
De paragraaf verbonden partijen geeft inzicht in de verbonden partijen van de gemeente (welke, waarom) en de risico’s die hiermee (mogelijk) gelopen worden. Tevens wordt melding gemaakt van de actuele (beleid-) ontwikkelingen.
Deze paragraaf bevat informatie die is opgenomen in de jaarrekeningen 2016 en/of de begroting 2018 van de verbonden partijen.
Belangrijkste conclusies uit deze paragraaf
Uit de specifieke aandachtspunten en de nadere informatie die is opgenomen in onderstaande paragraafonderdelen ontlenen wij geen aanwijzingen dat de gemeente voor bepaalde financiële risico’s specifiek weerstandsvermogen zou moeten aanhouden.
Enkele verbonden partijen (met name NV Sportbedrijf Deventer en NV Deventer Schouwburg) moeten hun eigen weerstandsvermogen nog op toereikende hoogte brengen. Opbouw vindt in enkele jaren plaats. Vanuit onze aandeelhouder rol wordt daarop toegezien en actief op gestuurd.
Het voortbestaan van de NV Luchthaven Teuge is onzeker geworden vanwege het voorstel van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu over de vliegroutes van Lelystad Airport. Die vliegroutes lopen over luchthaven Teuge waardoor het Nationaal Paracentrum Teuge noodgedwongen moet verhuizen en de luchthaven Teuge daardoor 50% van haar inkomsten uit vliegbewegingen kwijtraakt. Voor dit moment wordt ook voor deze onzekere situatie nog geen specifiek weerstandsvermogen binnen de begroting 2018 van de gemeente aangehouden.
Wijzigingen met ingang van 2018
Vernieuwing van de BBV regelgeving voor onder andere de informatie verstrekking over verbonden partijen is toegepast vanaf de samenstelling van de begroting 2017 van de gemeente. De regelgeving verplicht met ingang van de begroting 2017 tot een presentatie van informatie over samenwerkingsverbanden op de betreffende beleidsprogramma’s. Verder voorziet de regelgeving in de wijze waarop informatie moet worden opgenomen in de paragraaf Verbonden partijen en in een periodiek te actualiseren beleidsnota Verbonden partijen.
De beleidsnota Verbonden partijen is geactualiseerd en ligt in het najaar van 2017 voor besluitvorming voor.
Aspecten jaarrekeningen 2016
Algemene aspecten over de jaarrekeningen 2016:
- De gemeente heeft de beschikking over alle vastgestelde jaarrekeningen 2016 van de verbonden partijen (met uitzondering van die van de NV Maatschappelijk Vastgoed Deventer) inclusief de accountantsverklaringen. In de accountantsverklaringen wordt aandacht besteed aan de continuïteit van de ondernemingen. De NV Maatschappelijk Vastgoed Deventer heeft vanaf 2017 een andere accountant. Begin oktober 2017 rondt de nieuwe accountant haar controlewerkzaamheden over de jaarrekeningen 2015 en 2016 af.
- Per verbonden partij wordt inzicht gegeven in het financieel belang van de gemeente en wordt aandacht besteedt aan het financieel risico. Daarbij is uitgangspunt dat de verbonden partij zelf zorgt voor borging van haar financiële risico's middels een weerstandsvermogen. Dit om te voorkomen dat deelnemende gemeenten in verbonden partijen financiële nadelen moeten bekostigen.
- De vanaf 2015 aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet in een sterkere positie van gemeenteraden ter attentie van haar kader stellende rol bij vaststelling van begrotingen van gemeenschappelijke regelingen en haar rol bij de verantwoording middels jaarrekeningen. Gemeenschappelijke regelingen zijn aangepast en aangevuld om die rol goed te borgen.
- Concept begrotingen (voor zienswijze) en concept jaarrekeningen (kennisname) van gemeenschappelijke regelingen werden en worden aan de gemeenteraad beschikbaar gesteld. En, indien daartoe aanleiding was werd de gemeenteraad met afzonderlijke raadmededelingen of in bestuursrapportages geïnformeerd over actuele (financiële) ontwikkelingen bij verbonden partijen. Vanaf najaar 2017 worden planning-en control documenten en governance documenten van verbonden partijen voor de gemeenteraad digitaal ontsloten.
Specifieke aspecten (over de jaarrekeningen 2016):
- De motie van de gemeenteraad van medio 2015 over inzicht in en openbaarheid van het bezoldigingsbeleid bij Verbonden partijen wordt uitgevoerd. Een stand van zaken is in het najaar van 2016 gegeven aan de hand van de jaarrekeningen 2015 van alle Verbonden partijen. Het laten vaststellen van bezoldigingsbeleid bij verbonden partijen blijft aandachtspunt vanuit de aandeelhouder rol van het college.
- De NV Sportbedrijf Deventer heeft een Strategisch Plan opgesteld. Over (de stand van zaken) van het uitvoeringsplan wordt de aandeelhoudersvergadering in december 2017 nader geïnformeerd.
- NV Bergkwartier heeft in haar jaarrekening 2014 herwaardering van vaste activa moeten toepassen en is tot afkoop van een renteswap overgegaan. Daardoor is een negatieve reservepost ontstaan waardoor over 2014 en 2015 geen dividend kon worden uitgekeerd. Met het besluit tot overheveling van middelen van Herwaarderingsreserve naar Algemene Reserve ("teruggeven" van de nominale waarde aan aandeelhouders) en de verbetering van financiële ratio's volgens het concept Strategisch Plan ligt structureel dividend uitkeren vanaf 2019 weer in het verschiet. De NV zal eerst nog het "misgelopen" dividend van voorgaande jaren (€ 1,2 miljoen) aan de aandeelhouders gaan uitbetalen. De jaarrekening 2016 sloot met een positief resultaat van € 555.000. Het besluit tot resultaatbestemming bevat een dividenduitkering van € 164.000. Deventer ontving € 30.000.
- De toekomst van luchthaven Teuge is onzeker geworden. Op voorstel van de staatssecretaris van het Ministerie van infrastructuur en milieu gaan vliegroutes van Lelystad Airport over luchthaven Teuge en moet hetNationaal Paracentrum noodgedwongen verhuizen. Daardoor verdwijnt 50% van de inkomsten van de luchthaven.
- Eind 2017 besluit de gemeenteraad over het aanbod van de provincie Overijssel om aandelen Vitens al dan niet over te nemen.
Soorten verbonden partijen
De kadernota verbonden partijen van de gemeente Deventer sluit aan bij de definitie van verbonden partijen die de BBV hanteert.
Verbonden partij volgens BBV:
Een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft.
Bestuurlijk belang volgens BBV:
Zeggenschap, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht.
Toelichting:
- Vertegenwoordiging; door een raadslid, collegelid of ambtenaar;
- Alleen een benoemingsrecht of een voordracht recht (het recht van de gemeente om een bestuurder of commissaris te benoemen of voor te dragen) is strikt genomen niet voldoende;
- Bij zitting in een toezichthoudend orgaan is geen sprake van vertegenwoordiging in het bestuur. Wanneer de gemeente in een toezichthoudend orgaan echter een besluitvormende stem heeft, wordt dit gelijk gesteld aan vertegenwoordiging in het bestuur en is sprake van een bestuurlijk belang;
- Wanneer er slechts sprake is van een adviserend lidmaatschap in een toezichthoudend orgaan, dan bestaat er geen bestuurlijk belang.
Financieel belang volgens BBV:
Een (door de gemeente) aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat, onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat (jegens de gemeente) indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt.
Toelichting:
- Dit financiële belang kan op publiekrechtelijke of privaatrechtelijke wijze tot stand komen, zoals via de Wgr, aandelen, leningen of garantstellingen.
- Reguliere handelstransacties waarbij geen geld ter beschikking wordt gesteld, maar een betaling van een tegenprestatie plaatsvindt, bijvoorbeeld bij crediteuren of subsidierelaties, leiden niet tot een financieel belang.
Organisaties waar enkel sprake is van een financieel belang, bijvoorbeeld door verstrekking van een geldlening / garantie, worden niet gezien als een verbonden partij. Deze partijen vallen onder andere gemeentelijke kaders, bijvoorbeeld het gemeentelijk beleid op het verstrekken van geldleningen / garanties.
Ook de uitvoering van publieke taken die zijn aanbesteed, zoals bijvoorbeeld in het Sociale Domein vallen niet onder de definitie. Op deze partijen is het contractenrecht van toepassing. Het contractenrecht regelt hoe en waarom overeenkomsten tot stand komen, waaraan voldaan moet worden om van een geldige overeenkomst te spreken en wat er gebeurt als een overeenkomst niet goed wordt nageleefd.
Gezien de definitie voor verbonden partijen worden de volgende rechtsvormen altijd aangemerkt als verbonden partijen, omdat sprake is van een bestuurlijk én een financieel belang:
Publiekrechtelijke verbonden partijen.
Gemeenschappelijke regelingen met rechtspersoonlijkheid: het openbaar lichaam en de Bedrijfsvoeringorganisatie. Geregeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr).
Privaatrechtelijke verbonden partijen.
Een besloten vennootschap (B.V.) of naamloze vennootschap (N.V.) waarin de gemeente aandelen heeft. Geregeld in het Burgerlijk Wetboek.
Bij het aangaan van een deelneming wordt ervoor gekozen met behulp van het privaatrecht en daarmee dus niet alleen via de publiekrechtelijke bevoegdheden van de gemeente de vastgestelde beleidsdoelstellingen te realiseren. Een belangrijk aandachtspunt bij de keuze voor een deelneming in een vennootschap (NV of BV) is dat de gemeente als aandeelhouder en dus als actor binnen het privaatrecht optreedt.
Stichtingen of een (coöperatieve) verenigingen kunnen ook verbonden partij zijn.
Beleidskader
De uitvoering van taken is voor gemeenten steeds complexer geworden. In toenemende mate doen zij beroep op andere organisaties waaraan zij taken aan uitbesteden, via inkoop of subsidie of via uitvoering door verbonden partijen.
Bij verbonden partijen kan het zowel gaan om privaatrechtelijke rechtspersonen die een rol spelen in de uitvoering van een publieke taak als om gemeenschappelijke regelingen. Voor wat betreft de private partijen gaat het om organisaties en instellingen waar gemeenten zowel financieel als bestuurlijk zeggenschap over hebben. In geval van (de publiekrechtelijke) gemeenschappelijke regelingen gaat het om samenwerkingsvormen met een rechtspersoonlijkheid. De diversiteit van de verbonden partijen neemt bovendien toe, evenals het financiële en beleidsmatige gewicht ervan; dit wordt nog eens versterkt door de decentralisaties in het sociale domein.
Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de aansturing van verbonden partijen, de controle erop en de financiële consequenties voor de eigen organisatie. Om deze verantwoordelijkheden waar te kunnen maken is het van belang dat het college en de gemeenteraad weten wat hun bevoegdheden zijn. Vanuit zowel het publiekrecht als het privaatrecht zijn kaders van toepassing voor (de samenwerking in) verbonden partijen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en daaruit voortvloeiende richtlijnen geven specifieke voorschriften mee over aspecten inzake verbonden partijen. Voorschrift is dat gemeenten in de paragraaf verbonden partijen van de gemeentelijke begroting en jaarrekening de visie op en beleid omtrent verbonden partijen opnemen. Indien gemeenten een afzonderlijk door de raad vastgestelde actuele nota verbonden partijen hebben kan daarnaar worden verwezen.
Daarnaast is in de financiële verordening (artikel 21) van de gemeente vastgelegd dat het college periodiek in een beleidsnota het systeem van toezichtuitoefening op de onderscheiden verbonden partijen vastlegt en dit systeem ter kennis brengt van de raad.
De kadernota verbonden partijen beschrijft hoe de gemeente Deventer omgaat met verbonden partijen, zodat op een weloverwogen manier invulling wordt gegeven aan de rollen van eigenaar (zeggenschap) en opdrachtgever (sturing).
In het najaar van 2017 wordt een actuele beleidsnota verbonden partijen ter vaststelling aan de gemeenteraad aangeboden. Met deze kadernota vindt vernieuwing plaats van de in 2013 vastgestelde kadernota. In de kadernota die nu voorligt wordt aan een actievere betrokkenheid van college en gemeenteraad bij verbonden partijen inhoud gegeven. Naast expliciete kaders voor processen tot besluitvorming zijn inhoudelijke kaders opgenomen en is aandacht besteed aan de instrumenten voor kaderstelling, controle en sturing. Onderscheid wordt daarbij gemaakt voor de kader stellende –en controlerende rol van de gemeenteraad en de opdrachtgevers- en eigenaar rol van het college.
De kaders van de beleidsnota verbonden partijen beperkt zich tot de sturingsmogelijkheden op het instrument verbonden partijen. Een verbonden partij is echter gekoppeld aan een kerntaak van de gemeente op een specifiek beleidsterrein. Dit betekent dat ook vanuit inhoudelijk(e) beleid(doelen) gestuurd wordt op de verbonden partijen. Deze tweede sturingslijn blijft hier buiten beschouwing, maar is mede bepalend voor de prestaties van de verbonden partij.
Op 24 april 2013 is de beleidsnota “verlenen van gemeentegaranties en verstrekking van geldleningen” door de raad vastgesteld. In het principe “Nee, tenzij….” is met de “tenzij” een uitzondering gemaakt voor de verstrekking van leningen en garanties aan verbonden partijen die voor de gemeente een publiek belang behartigen. Aan de verstrekking aan verbonden partijen zijn voorschriften verbonden en worden beoordelingsaspecten geformuleerd.
Financiële risico’s per verbonden partij
In het algemeen geldt dat bij de meeste deelnemingen sprake is van gebruikelijke bedrijfsvoeringrisico’s. Die conclusie is te baseren op de accountantsrapporten bij de jaarrekeningen van die partijen waarin aandacht is besteed aan de continuïteit van de bedrijfsvoering. Bij sommige vennootschappen is daarnaast informatie opgenomen over bijzondere omstandigheden en risico’s. Ook is voor een paar verbonden partijen melding gemaakt van de actuele waarde van het bezit. Informatie over de vermogensposities, de resultaten, bijzondere omstandigheden en actuele waarden zijn indicaties (er zijn er uiteraard meer) over de continuïteit van een verbonden partij en hun vermogen om financiële risico’s te kunnen opvangen.
Hieronder treft u alle verbonden partijen aan, waarbij per partij kort is aangeven wat het doel, de aard van de verbinding en het publiek belang is. De volgorde sluit aan bij de programma-indeling. In de aard van de verbindingen zijn de volgende categorieën onderscheiden:
- GR = Gemeenschappelijke regeling (% belang)
- AB = Aandelenbezit (% belang).
- ST = Stichting deelname (% belang)
- Coöp = Coöperatie deelname (% belang)
Risico’s en weerstandsvermogen
In de planning en control documenten van de gemeente wordt aandacht besteed aan de (financiële) risico’s die de gemeente met haar verbonden partijen loopt. Voor het risicomanagement van een verbonden partij geldt dat er een juiste verhouding moet zijn tussen behartiging van het publieke belang en het te lopen risico (continuïteit van de organisatie). Bedacht moet worden dat de gemeente een tweedelijns positie heeft: risicomanagement is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van verbonden partijen zelf. Bestuurders van verbonden partijen dienen tijdig in te spelen op ontwikkelingen en dienen risico's in afdoende mate te beheersen. De toezichthouders moeten dit bewaken. Een sterke governance structuur en adequaat risicomanagement dat geïntegreerd is in de gehele bedrijfsvoering, dragen bij aan het „in control‟ zijn van verbonden partijen.
Bij optredende financiële problematiek binnen een verbonden partij (rekeningnadeel en / of nadeel in meerjarenperspectief) wordt de volgende lijn gevolgd.
- Eerst wordt het weerstandsvermogen van een verbonden partij aangesproken;
- Vervolgens worden beheermaatregelen getroffen om de exploitatie sluitend te houden / maken en wordt besloten tot aanvulling van het weerstandsvermogen tot de vastgestelde norm;
- Voorwaarde voor beperking van financieel risico is een toereikende liquiditeitspositie van de verbonden partij;
- Indien beheermaatregelen niet tot een gezond financieel meerjarenperspectief (kunnen) leiden en het liquiditeitssaldo niet toereikend is, loopt de gemeente als aandeelhouder (en als GR-partij) financieel risico. In het treffen van beheermaatregelen wordt ook betrokken of financiële zekerheid kan worden gevonden in een eventuele verkoop van eigendommen (met name vastgoed).
Indien bovenstaande niet mogelijk is, dan loopt de gemeente financieel risico met de volgende mogelijke consequenties:
- Tijdelijk / structureel beroep op aanvullende subsidie;
- Tijdelijke / structurele verstrekking van financiering / een kredietfaciliteit;
- Aanvulling aandelenkapitaal.
De gemeente heeft voor alle onvoorziene risico’s binnen haar programma’s (ook die wegens financieel risico op verbonden partijen) een weerstandsvermogen beschikbaar. De vraag is of de omstandigheden bij de verbonden partijen nu zodanig zijn gewijzigd dat een specifiek weerstandsvermogen moet worden aangehouden. Voorshands is er geen reden om specifieke weerstandsvermogen bij de gemeente te vormen. Zie ook de paragraaf weerstandsvermogen waarin de financiële belangen in verbonden partijen en het financieel risico aan de orde komt.